No. Publicación: 6
Clasificación: 2.ª semestral 2017
¿Se pueden promover mejores decisiones desde los gobiernos?
I. Introducción
Hace un par de años el alcalde de Belén, en Costa Rica, se vio en la necesidad de tomar una importante decisión que podría decidir el futuro de su ciudad. Según todas las proyecciones, en el mediano plazo, el municipio se quedaría sin agua potable. Imaginemos qué haríamos nosotros en su lugar. Uno pensaría en crear infraestructura para asegurar el abastecimiento de agua, pero proyectos de ese tamaño requieren de una gran inversión y las finanzas de un municipio pequeño no son suficientes. Un proyecto en coinversión, con aportaciones del gobierno nacional, podría resolver el problema de las finanzas; pero proyectos de esta magnitud suelen tomar años y muchas veces quedan sujetos a voluntades políticas más allá de las capacidades del propio municipio. Otra opción sería desincentivar el consumo irresponsable, encareciendo las tarifas del servicio de agua potable, pero la ley sólo permite incrementos hasta cierto punto (eso sin mencionar la inconformidad y molestia que una medida así puede generar entre los ciudadanos).
Finamente, tal vez educar a la población por medio de campañas fomentando el uso responsable del agua sea la mejor opción. Sin embargo, después de haber difundido información por medio de espectaculares, carteles y varios comunicados, la gente sigue consumiendo agua igual que antes.
Esta situación, más allá del ejemplo, puede resultarnos bastante familiar. Muchas veces, los gobiernos se enfrentan a problemáticas en las que las soluciones “tradicionales” no son capaces de generar los resultados esperados: las campañas de comunicación social no cambian el comportamiento de la ciudadanía, los cambios en la legislación suelen tardar bastante y el uso de incentivos económicos como descuentos o multas, a veces generan mayor malestar entre la población que resultados positivos.
El caso del alcalde Horacio Alvarado y el municipio de Belén fue analizado por el Banco Mundial (Calvo-González y Zoratto, 2017) para identificar qué pueden hacer mejor los gobiernos locales para reducir el consumo irresponsable de agua, incrementar la tasa de pago de impuestos, promover la inscripción de los niños y niñas a la escuela y evitar la deserción escolar, entre otros.
Alrededor del mundo, los gobiernos hacen grandes esfuerzos políticos, financieros y administrativos tratando de generar resultados favorables. Sin embargo, la interacción entre la implementación de las políticas y la conducta humana, y cómo dicha interacción determina el éxito o fracaso de una decisión pública, ha sido muy poco estudiada.
II. ¿Por qué hablar de la conducta humana al pensar en decisiones de gobierno?
Detrás del diseño tradicional de políticas públicas yace la creencia de que las personas somos seres racionales y que, con la información adecuada, somos capaces de tomar las mejores decisiones. Para muestra, dos ejemplos:
- Para disminuir los accidentes automovilísticos relacionados al consumo de alcohol, varios gobiernos han encarecido las multas por conducir en estado de ebriedad, con la idea de que las personas tendrán en mente el costo que representa decidir tomar el volante después de tomar aunque sea unas copas;
- Para disminuir el consumo de tabaco, desde hace años las empresas tabacaleras tienen que mostrar por ley imágenes consideradas desagradables en las cajetillas de cigarros, todas ellas asociadas a los efectos negativos de fumar, con la creencia de que, si los consumidores conocen los daños que el cigarro puede generar a su salud, decidirán dejar de fumar.
Con sólo estos dos ejemplos podemos dejar claro que la gente no siempre se comporta de manera racional: ante el incremento de multas por conducir bajo efectos del alcohol en algunas ciudades se crearon aplicaciones o grupos de Facebook para identificar la ubicación de los alcoholímetros; y las imágenes desagradables en las cajetillas de cigarros, lejos de desincentivar su consumo, abrieron un nuevo mercado para la venta de cajas para cubrir las cajetillas.
¿Por qué si la gente sabe que manejar después de haber ingerido alcohol o fumar tabaco no es lo mejor para su salud lo siguen haciendo? Tal vez, al final de cuentas, no somos tan racionales como lo pensamos. Las ciencias del comportamiento (como la psicología, las neurociencias y la economía conductual) han tratado de dar respuesta a esta pregunta.
Bajo esta perspectiva, las personas no son individuos que siempre calculan el costobeneficio de sus acciones con preferencias estables a lo largo del tiempo, y de hecho la mayor parte de nuestras elecciones no son producto de una cuidadosa deliberación. Por el contrario, solemos tomar decisiones en contextos en los que no tenemos suficiente información, retroalimentación del impacto de nuestras decisiones o en los que el exceso de información excede nuestra capacidad de procesarla. Aunque no seamos conscientes de ello, nuestras decisiones suelen estar más bien influenciadas por la información , por nuestras emociones y por el contexto que nos rodea. A la vez que tenemos una fuerte preferencia por enfocarnos en el presente, tenemos resistencia al cambio, solemos fallar al predecir nuestras preferencias futuras, y nuestra memoria no siempre es confiable y nuestro estado físico y emocional determina en gran medida nuestras decisiones; además, como seres sociales que somos, aspectos como la confianza, el altruismo, la reciprocidad y las normas sociales juegan un papel clave en nuestro comportamiento (Samson, 2015).
Todas estas características las podemos ver en nuestra vida cotidiana y son aspectos con los que una política interactúa, aún sin haberlos tomado en cuenta. Los ejemplos sobran: un amigo decide ser el conductor designado del grupo para no beber ese día, pero una vez que la noche avanza y todos los amigos la están pasando bien considera que un par de tragos no harán daño; otra persona tiene un dolor constante en los riñones y reconoce que tiene que ir al médico, pero después de cada día que pasa sin ir a consulta se dice a sí misma que mañana sí irá, aunque lleve diciendo lo mismo varias semanas; un paciente diabético enfrenta una dieta baja en grasas y azúcares, pero después de un mes de seguirla rigurosamente cae ante la tentación de unos chocolates y anula los resultados hasta entonces favorables de su tratamiento. Al igual que antes, los ejemplos podrían seguir. ¿La gente falla por falta de voluntad? No necesariamente. La presencia de otras personas es una fuerte influencia en el consumo de alcohol, el ritmo de la vida cotidiana puede hacer que posterguemos actividades importantes para nuestra salud y un cambio en nuestras emociones o el agotamiento mental influye en nuestras preferencias alimentarias. Así es la manera en que nuestro cerebro está, digámoslo de cierta forma, “conectado”, y por lo tanto todas las personas estamos expuestas a estas influencias.
El reconocimiento de estos aspectos de la conducta humana ha permitido mejorar el diseño de políticas alrededor del mundo. Los siguientes son algunos ejemplos:
• En Estados Unidos, el gobierno identificó que las personas tienen una fuerte tendencia a tomar decisiones que mantengan el status quo, es decir, que en la medida de lo posible todo siga igual, y a partir de este conocimiento se realizaron cambios significativos en el diseño los planes de ahorro: en lugar de que los empleados tuvieran que decidir enrolarse en un plan de ahorro y firmar el formato correspondiente, las empresas los enrolaron automáticamente y le ofrecieron en contraste la opción de llenar el respectivo formato parar no formar parte del plan de ahorro. Este pequeño cambio permitía que de manera voluntaria la gente decidiera no ahorrar, pero aún así incrementó los ahorros 40% (Datta y Mullainathan, 2014). ¿Por qué funcionó este pequeño cambio? La respuesta reside en que le gente suele decidir quedarse con las opciones predeterminadas: en este caso, ahorrar. El mismo criterio ha permitido incrementar el registro como donadores de órganos en países que sitúan como opción predeterminada la donación, aún a pesar de que las personas pueden decidir no registrarse como donadores (Shepherd, O´Carroll y Ferguson, 2014).
• En 2015, el gobierno de Louisville, Kentucky, EUA, tenía sin cobrar multas por estacionarse en lugares no permitidos por un valor de más de 1 millón de dólares. Las multas no sólo eran de interés de las finanzas municipales, sino que también afectaban a las personas multadas con recargos moratorios. Previas notificaciones solicitando el pago inmediato de la multa no habían generado ningún resultado. Tras incorporar elementos que mejoraron el entendimiento de la conducta humana, el gobierno realizó un experimento enviando cartas basadas en el uso de normas sociales, indicando el tiempo promedio en el que otras personas pagaron sus deudas. Esta simple intervención incrementó los pagos 10.5 puntos porcentuales (Sweeney y Philips, 2016).
• El gobierno de Norfolk, Reino Unido, desarrolló una estrategia basada en la percepción visual de los conductores para reducir la velocidad al acercarse a la entrada de los poblados: al plantar los árboles colocados a la orilla de la carretera más cerca uno del otro conforme se aproxima el poblado, el conductor tiene la impresión de que el automóvil va más rápido, lo que lo lleva a disminuir la velocidad. Esta estrategia permitió que el porcentaje de vehículos conduciendo a alta velocidad al entrar a los poblados se redujera 20%. (Alvineri, 2014).
Es así, como las intervenciones que parten de un mejor entendimiento del comportamiento humano pueden facilitar la obtención de buenos resultados y ayudar en la copiosa tarea de administrar las instituciones públicas en beneficio de la población.
III. Esfuerzos alrededor del mundo para mejorar las decisiones
A inicios de la presente década el Reino Unido constituyó el Behavioural Insights Team (BIT), la primera institución gubernamental en el mundo dedicada a la aplicación de las ciencias de la conducta en el diseño de políticas, con tres principales objetivos: 1) hacer los servicios públicos más eficientes y accesibles para el uso de los ciudadanos; 2) mejorar los resultados de los esfuerzos gubernamentales al introducir un modelo más realista del comportamiento humano en el diseño de las políticas; y 3) facilitar que las personas tomen “mejores decisiones por sí mismas”. Después de los resultados obtenidos en los primeros años por el BIT, instituciones similares comenzaron a instrumentarse en varios países desarrollados, como Estados Unidos de América, Dinamarca, Alemania, los Países Bajos, Australia, Nueva Zelanda y Canadá.
Las primeras actividades de este tipo de equipos se centró en áreas muy específicas que pudieran generar “victorias rápidas” y demostrar su utilidad en materia de ahorros en el gasto público y ganancias inmediatas para la ciudanía (Behavioural Insights Team, 2017).
Dichas áreas fueron en un principio intervenciones en áreas muy específicas, como el pago de impuestos, ahorro de energía eléctrica y la disminución de accidentes automovilísticos. Una vez que se han consolidado, estos equipos han comenzado a incursionar en problemáticas más complejas, como la movilidad social, el desarrollo económico y la reducción de la corrupción.
Las organizaciones internacionales también se han sumado a este enfoque: la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos publicó en 2017 una compilación de lecciones alrededor del mundo para mejorar las políticas relacionadas con temas como: protección del consumidor, educación pública, uso de productos financieros y promoción del ahorro para el retiro, salud pública, empleo, impuestos y telecomunicaciones (OECD, 2017).
En 2015, el Banco Mundial dedicó su informe anual de desarrollo a demostrar cómo el entendimiento de las decisiones individuales y colectivas puede ser de utilidad en la reducción de la pobreza y las problemáticas asociadas a ella (World Bank, 2015). La Comisión Europea y el Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas también han dedicado esfuerzos para introducir los hallazgos del comportamiento humano en sus funciones, centrándose en el diseño, análisis y evaluación de la políticas en el primer caso (Lourenco, Ciriolo, Almeida y Troussard, 2016); y en la identificación de aquellos aspectos de la conducta que pueden facilitar o limitar el cumplimiento de las Metas para el Desarrollo Sostenible, mejor conocidas como la Agenda 2030 (UNDP, 2016).
En América Latina se han comenzado a desarrollar algunos pocos pero valiosos esfuerzos para incorporar esta nueva perspectiva. El Banco Mundial ha estado trabajando con gobiernos locales en países centroamericanos para incrementar el pago puntual de impuestos, reducir el desperdicio de agua y mejorar programas de transferencias (subsidios) condicionados (Calvo-González y Zoratto, 2017).
V. Consideraciones finales
Regresando al caso del municipio de Belén, una intervención basada en el estudio de las actitudes sobre el consumo de agua, el establecimiento de planes diseñados por cada hogar, el uso de normas sociales y la comparación del nivel de consumo de agua entre los vecinos, demostró ser más efectiva para reducir el desperdicio que las intervenciones tradicionales que el alcalde Horacio Alvarado había intentado, sin obtener resultado alguno (Calvo-González y Zoratto; 2017).
Es importante reconocer que el enfoque tradicional en el diseño de políticas públicas sigue ofreciendo herramientas valiosas que no se pueden dejar de lado. El uso de aspectos regulatorios –leyes y reglamentos– e incentivos económicos siguen siendo fundamentales para garantizar el éxito de las políticas. A la vez, debemos considerar que en efecto existen otras restricciones más allá de las barreras psicológicas que pueden estar influyendo en los resultados de una política, como falta de acceso a la información o limitantes en el acceso a los servicios públicos.
Sin embargo, es esperanzador encontrar que, por medio de la investigación, la experimentación y el análisis científico del comportamiento humano, es posible que quienes son responsables de diseñar las políticas que pueden mejorar la calidad de vida de las personas, tengan mayores herramientas para tomar mejores decisiones. En palabras de Jim Yong Kim, presidente del Banco Mundial, “el entendimiento de las decisiones humanas no sólo permite identificar qué intervenciones públicas se requieren, sino cómo deben de ser implementadas” (World Bank, 2015, p.xii).
Con la información presentada podemos identificar claras implicaciones para mejorar el diseño de las agendas de trabajo y sus resultantes políticas públicas, de cara al proceso electoral 2018. Destaca la idea del diseño de soluciones “inteligentes” para atender exitosamente algunas de las problemáticas sociales, misma que necesariamente debe tomar en cuenta el factor humano. Con esta perspectiva, una política exitosa debe diseñarse a partir de la evidencia –datos demográficos, análisis estadísticos, cálculos económicos– que permita entender mejor la naturaleza de las problemáticas a atender, así como del riguroso análisis de las conductas de la población objetivo y su interacción con la implementación de las mismas. Dicho análisis puede realizarse por medio de técnicas de investigación como medición de actitudes, estudio de percepciones, grupos focales, entrevistas y experimentos controlados aleatorios.
Finalmente, vale la pena reconocer que esta “irracionalidad” es característica de todas las personas, incluyendo aquellas responsables de diseñar las políticas y tomar decisiones de gobierno. Tener en cuenta los propios sesgos en nuestra manera de decidir puede ser de gran utilidad para evitar tomar decisiones omitiendo elementos que, una vez tomados en cuenta, pueden maximizar el impacto positivo de nuestras acciones.
Referencias
Alvineri, E. (2014) Nudging Safer Roads Behaviours. Afeka Center for Insfrastructure, Transportation and Logistics.
Behavioural Insights Team (2017) Update Report 2016 – 17. Disponible en www.behaviouralinsights.co.uk/publications/the-behavioural-insights-team-update-report-2016-17
Calvo-González, O; y Zoratto, L. (2017) Behavioral Insights for Develompent: Cases form Central America.
Directions in Development, Washington, DC: World Bank.
Datta, S; Mullainathan, S. (2014) Behavioral design: A new approach to development policy. UNU-WIDER Working Paper 2014/103.
Lourenco, JS; Ciriolo, E; Almeida SR; y Troussard, X. (2016) Behavioural insights applied to policy: European
Report 2016. EUR 27726 EN.
OECD (2017) Behavioural Insights and Public Policy: Lessons from Around the World. OECD Publishing, Paris.
Samson, A. (2015) The Behavioral Economics Guide 2015 (with an introduction by Dan Ariely). Disponible en http://www.behavioraleconomics.com
Shepherd, L; O´Carroll, RE; Ferguson, E. (2014) An international comparison of deceased and living organ donation/transplant rates in opt-in and opt-out systems: a panel study. BMC Medicine 12:131.
Sweeney, M; y Philips, O. (2016) How can letters encourage us to pay our parking fines?
UNDP (2016) Behavioural Insights at the United Nations: Achieving Agenda 2030.
World Bank (2015) World Development Report 2015: Mind, Society and Behavior. Washington, DC: World Bank.